Основные положения по разработке плана восстановления и развития сельского хозяйства

I

Общее понятие о плане

1. Сельское хозяйство России находится в состоянии крайнего упадка, углубленного в текущем году голодом на юго-востоке, поэтому задача возрождения сельского хозяйства представляется одной из основных задач ближайшего времени.

Выполнение ее, безусловно, требует возможно большей планомерности и согласованности всех мероприятий Комиссариата земледелия и его местных органов. Планомерность и согласованность мероприятий, целесообразная сама по себе, в данный момент диктуется еще необходимостью, вытекающей из крайней ограниченности материальных и иных средств, которыми располагают государство вообще и НКЗ, в частности. Отсюда возникает потребность в плане деятельности по восстановлению и развитию сельского хозяйства России.

2. Необходимо прежде всего уяснить смысл, какой вкладывается в понятие о плане деятельности по восстановлению сельского хозяйства в России. НКЗ исходит из того положения, что производственная и иная хозяйственная деятельность непосредственно осуществляется миллионами отдельных крестьянских хозяйств.

Хозяйства эти руководятся в первую очередь своими частными интересами. Руководясь ими, они приспособляются к окружающей естественной и общественно-хозяйственной обстановке. Деятельность этих хозяйств протекает более или менее стихийно. И когда говорится о плане восстановления и развития сельского хозяйства то имеется в виду в широком смысле слова план деятельности самого НКЗ и всех его органов, направленной на сельское хозяйство в целях развития его производительных сил.

Если верно, что отдельные сельские и, в частности, крестьянские хозяйства живут и развиваются, приспособляясь к окружающей естественной экономической среде, то органы государства и, в частности, органы Комиссариата земледелия своими мероприятиями в области агрономической помощи, землеустройства, мелиорации, организации кредита, снабжения семенами, орудиями производств и т.д. могут в той или иной степени менять эту обстановку жизни и развития массы единичных хозяйств. И меняя ее в том или ином направлении, они тем самым воздействуют на сельское хозяйство, меняют в той или иной мере и само направление развития сельского хозяйства. Тем самым они регулируют его развитие и вносят в фактическое стихийное развитие сельского хозяйства элементы планомерности.

Отсюда под планом восстановления и развития сельского хозяйства понимается план мероприятий и деятельности НКЗ и всех его местных органов, направленный на развитие сельского хозяйства. Если мы хотим, чтобы развитие сельского хозяйства имело возможно более рационально направление и давало возможно большие народнохозяйственные результаты, то мы должны внести возможно наибольшую согласованность и планомерность в самые мероприятия и деятельность НКЗ и его органов, направленные на изменение условий существования и развития сельского хозяйства.

При этом мероприятия и деятельность НКЗ понимаются широко. В состав их включаются не только административно-организационные, финансовые и технические мероприятия, но и разработка и проведение законодательных мер по вопросам сельского хозяйства.

3. Таково понимание плана деятельности по восстановлению и развитию сельского хозяйства. При этом речь может идти, с одной стороны, о генеральном или общем плане, с другой стороны, – о текущем или годовом плане восстановления и развития сельского хозяйства. Отсюда возникает необходимость выяснить основные положения и правила Понимания и построения того и другого.

II

Генеральный или общий плац восстановления и развития сельского хозяйства

Правила и порядок его составления

4. Когда говорится о составлении генерального или общего плана восстановления и развития сельского хозяйства, то имеется ввиду следующее: текущая деятельность органов HКЗ в продолжение данного сельскохозяйственного года может быть построена более или менее планомерно и согласованно.

Но для успеха и плодотворности воздействия ее на сельское хозяйство этого еще недостаточно. Необходимо, чтобы текущая деятельность HКЗ и его органов каждого данного с[ельско]х[озяйственного] года была согласована с общими перспективами и общими задачами развития сельского хозяйства за более длительный период. Иначе говоря, проводя те или другие конкретные мероприятия в области сельскохозяйственного законодательства, агрономической помощи, землеустройства и т.д., необходимо отдавать себе отчет не только в том, в каком взаимном отношении находятся все эти мероприятия в течение данного с[ельско]х[озяйственного] года; необходимо наряду с этим отдавать себе ясный отчет и в том, в каком отношении все эти мероприятия текущего года находятся с аналогичными же мероприятиями последующих лет. Необходимо представлять себе, в каком общем направлении и к каким общим перспективам мероприятия ряда лет ведут сельское хозяйство. Отсюда ясно, что необходимо иметь план деятельности, рассчитанный на целый ряд лет, план, который достаточно ясно говорил бы, в каком общем направлении мы имеем ввиду воздействовать на сельское хозяйство и регулировать его развитие, и каким образом для достижения этой цели мы должны строить общую систему мероприятий в области сельскохозяйственного законодательства, агрономической помощи, землеустройства, мелиорации, животноводства, сельскохозяйственного кредита, кооперации, таможенно-тарифной политики и, вообще, во всех областях деятельности, с которыми приходится так или иначе иметь дело НКЗ. Такой план деятельности и есть генеральный или общий план восстановления и развития сельского хозяйства.

5. В развитие этого понятия о генеральном плане с самого начала необходимо, однако, сказать и уяснить следующее. Раз мы должны построить план деятельности, рассчитанный на ряд лет осуществления в будущем, то мы вступаем в область большой неопределенности и многих неизвестных условий и факторов. Мы не можем заранее предвидеть и определить, как сложатся фактически все условия развития сельского хозяйства.

Мы не можем ясно предвидеть, в каких, например, отношениях русское сельское хозяйство будет стоять с мировым рынком, в каком положении будет находиться железнодорожный транспорт и денежная система, как благоприятно сложатся метеороологические условия и т.п. Вот почему при построении генерального плана необходимо наперед отказаться от задачи дать не только определенную, но и вполне конкретную картину сельского хозяйства, каким мы бы хотели его видеть, а также вполне конкретную картину мероприятий, к которым мы должны были бы прибегнуть для осуществления задачи развития производительных сил сельского хозяйства. Речь может идти лишь о выяснении общих перспектив, в направлении которых мы хотим вести развитие сельского хозяйства, и о построении лишь общих линий направления регулирующей деятельности НКЗ и его органов для достижения упомянутых задач.

6. Таково понимание генерального плана. Обратимся к выяснению правил его составления. Спрашивается прежде всего, от чего нужно отправляться при построении этого генерального плана? Отправным моментом при построении генерального плана необходимо признать факт и характер естественно-исторической эволюции сельского хозяйства каждого данного района.

Несомненный факт, что сельское хозяйство каждого данного района под влиянием внешних условий и условий, лежащих в нем самом, изменяется. Эти изменения выражаются в смене малоинтенсивных систем хозяйства более интенсивными и смене одного направления хозяйства на другое, например, зернового направления на скотоводческое, в смене техники обработки земли и т.д. В этом процессе естественных изменений сельского хозяйства всегда можно для каждого района указать наиболее прогрессивные и положительные тенденции, ведущие к большему народнохозяйственному результату. Несомненный факт также, что сельское хозяйство изменяется в общем медленно. Еще медленнее оно совершенствуется, так как прогрессивным тенденциям каждого данного района противодействуют различные неблагоприятные условия. Нужны годы, десятилетия, чтобы явственно обозначились положительные результаты естественной эволюции сельского хозяйства. Задачей планомерной деятельности органов НКЗ и является ускорить и облегчить процесс усовершенствования сельского хозяйства и развитие его производительных сил. Перспективы и путь этой деятельности и должен осветить генеральный план. Отсюда очевидно, что при построении генерального плана в каждом данном районе необходимо, во-первых, исследовать и понять естественно-исторические тенденции развития сельского хозяйства, во-вторых, необходимо выяснить, какие из этих тенденций развития являются тенденциями положительными и какие регрессивными, какие из этих тенденций подлежат в силу этого с нашей стороны укреплению и какие противодействию. При всем этом исследовании и выяснении представляется необходимым серьезно посчитаться с теми воздействиями, какие оказали на сельское хозяйство района война, революция и неурожай 1921 г. Война, революция и неурожай могли изменить прежние тенденции развития сельского хозяйства и могли породить новые. Необходимо тщательно уяснить, какие из этих воздействий являются глубокими и коренными, какие временными и преходящими, какие из них заслуживают поощрения и какие противодействия.

7. Уяснив тенденции развития сельского хозяйства района и произведя среди них отбор более положительных, необходимо перейти к последующему этапу построения плана. А именно, следует подойти к выяснению общих контуров будущего желательного состояния сельского хозяйства данного района. Следует, иначе говоря, подойти к намечению в общих чертах организационных типов хозяйств, наиболее отвечающих естественно-историческим и экономическим условиям существования и прогрессивного развития его в каждом данном районе. Такие организационные типы будут, конечно, носить в отношении к настоящему до известной степени идеальный характер, но кроме того, они должны и будут иметь действительные основания уже и в настоящем; они будут иметь такое основание тем в большей мере, чем лучше и точнее будут построены связи и в соответствии с теми положительными тенденциями естественного развития сельского хозяйства, о которых говорилось выше. Такие организационные типы хозяйства призваны к должны служить теми руководящими указующими маяками, по которым будет ориентироваться деятельность НКЗ и его органов при осуществлении плана возрождения и развития сельского хозяйства.

8. Обращаясь к выяснению третьего этапа построения генерального плана, наряду и параллельно с выполнением двух охарактеризованных элементов его, необходимо: 1) вести разработку и построение третьего основного элемента генерального плана и 2) подвергнуть тщательному исследованию вопрос о средствах и направлении регулирующей деятельности, при помощи которой можно было бы, опираясь на естественные прогрессивные тенденции развития сельского хозяйства, способствовать его возрождению и развитию в желательном направлении. Здесь следует подвергнуть рассмотрению вопрос о системе мероприятий, рассчитанных на принятие ряда мер во всех областях деятельности НКЗ и его органов: в области разработки законодательных мероприятий, в области развития полеводства, животноводства, лесоводства, землеустройства, мелиорации, сельскохозяйственного кредита, железнодорожной тарифной политики, налоговой политики и т.д. в соответствии с характером района. В результате разработки всех этих вопросов должно получиться построение перспективных систем деятельности во всех этих областях, причем все эти системы должны быть согласованы между собой. При построении генерального плана следует сообразоваться более или менее с фактическими возможностями осуществления всех мероприятий в ближайшее время.

9. При всем построении генерального плана необходимо принять, что основными движущими силами возрождения сельского хозяйства являются подъем и организация самой массы сельскохозяйственного населения, что пути развития производительных сил сельского хозяйства лежат в общем в плоскости поднятия интенсивности его систем и развития его товарности. Вот почему при построении генерального плана должно быть уделено соответствующее внимание развитию сельскохозяйственной кооперации, подъему рыночных и интенсивных культур и отраслей сельского хозяйства и развитию более совершенных и устойчивых систем хозяйств.

10. Обращаясь, наконец, к вопросу о порядке составления генерального плана, надо признать, что наиболее нормальным и желательным представляется следующий порядок разработки плана: каждый губземотдел производит разработку генерального плана применительно к своей губернии с учетом всех ее особенностей. На областных совещаниях или конференциях производится согласование и сводка основных положений и принципов погубернских планов в порайонном масштабе. Погубернские планы, а также порайонные сводки их со всеми материалами направляются в Плановую комиссию HКЗ. Центр ведет разработку генерального плана в общем государственном масштабе. По получении местных сводок в центре производится общая сводка их, затем работа центра и мест согласуется между собой и в результате центром вырабатывается общий генеральный план в общегосударственном и районном масштабах. Выработанный план утверждается и рассылается для руководства на места.

Разработка генерального плана – задача длительная. По самому существу и смыслу понимания генерального плана ясно, что его можно строить лишь шаг за шагом, углубляя, уточняя, частично изменяя первоначальную схему в зависимости от новых данных условий. Задача построения плана не отделима от задачи его усовершенствования, его углубления и уточнения. Только при таком условии выдвигаемый план будет не мертвым, а живым и творческим делом. С этой точки зрения каждый год работы построения генерального плана является не концом этой работы, а лишь определенным этапом ее.

Но раз так, то в сущности нельзя поставить определенного срока окончания работы по составлению генерального плана. Нельзя ни от центральных, ни от местных органов потребовать законченного плана к определенному и при этом близкому сроку. С другой стороны, план этот как руководящая нить для текущих мероприятий совершенно необходим.

Если принять выраженную выше мысль о длительности задачи разработки генерального плана и сделать из нее все логические выводы, то из этого затруднения легко найти выход. Выход этот сводится к некоторым изменениям и конкретизации указанного в начале данного пункта общего порядка разработки генерального плана, а именно:

а) Губземотделы в данном году обязуются разработать лишь самые основные положения генерального плана. Они не должны углубляться в детали и не должны ставить задачу дать всесторонне разработанный план. Наоборот, в соответствии с особенностями губернии они выделяют важнейшие стороны и вопросы плана и в соответствии с наличными материалами, опытом и силами, руководясь указанными выше правилами, разрабатывают эти стороны плана, не стремясь дать исчерпывающее освещение их. Такая первоначальная черновая разработка основных положений генерального плана должна быть закончена к сентябрю 1922 г.

б) Далее в течение сентября разработанные в погубернском масштабе основные положения генерального плана на областных совещаниях, конференциях согласуются в порайонных масштабах.

в) К октябрю как погубернские, так и порайонные сводки пересылаются в центр.

г) До октября центр ведет разработку основных положений генерального плана в государственном масштабе.

д) По получении местных материалов в центре они согласуются между собой и с общими положениями общегосударственного плана. В результате вырабатывается общая схема основных положений генерального плана в общегосударственном и порайонных масштабах, она и рассылается на места. Указанными конкретными положениями о порядке разработки генерального плана руководятся, как управления НКЗ, так и его местные органы. Вместе с тем необходимо указать, что в результате такого порядка имеется в виду получить именно общую схему, как бы черновой суммарный набросок генерального плана. Но ясно, что в соответствии со всем вышеизложенным на этом работа не заканчивается. Этим она лишь начинается.

После выработки основных положений генерального плана работа по его составлению не приостанавливается, а наоборот, развивается и углубляется с тем, чтобы к будущему с[ельско]х[озяйственному] году уже было дано второе более углубленное детализированное построение генерального плана.

III

Текущий или годичный план восстановления и развития сельского хозяйства

11. Наряду с генеральным планом разрабатывается текущий или годичный план. Под текущим или годичным планом понимается план мероприятий и деятельности HКЗ и его органов по восстановлению и развитию сельского хозяйства. План этот должен быть согласован, с одной стороны, с общими задачами и путями восстановления с[ельского] хозяйства, с другой, – с условиями и возможностями данного года в каждом районе. Отсюда ясно, что построение текущего плана уже предполагает наличие генерального плана. Но окончательное построение генерального плана, как отмечалось выше, задача гораздо более сложная и по существу своему длительная. Вот почему представляется необходимым и целесообразным, во-первых, приступить к разработке того и другого одновременно, во-вторых, согласовать текущий план с упомянутыми основными положениями генерального плана.

12. Содержание текущего годового плана. План должен содержать в себе: а) принципиальную часть, 6) конкретные задания, в) обоснование этих заданий и г) предположения о финансировании мероприятий по осуществлению плана.

Эти разделы плана в интересах правильности общей сводки материала по всему Наркомзему строго соблюдаются всеми управлениями и местными органами Наркомзема.

При этом принципиальная часть намечается общее направление мероприятий по восстановлению и развитию сельского хозяйства, согласованное с основными положениями генерального плана и с новым курсом экономической политики.

Раздел конкретных заданий содержит в себе исчерпывающий перечень мероприятий, намеченных в плане, а также объем и стоимость работ, выраженную в довоенных ценах.

В третьем разделе должно содержаться обоснование конкретных заданий по возможности на цифровых материалах.

В четвертом разделе должны быть даны предположения о финансировании проектируемых по плану мероприятий. Эти предположения должны быть согласованы со стоимостью работ. И в них должны быть указаны предполагаемые источники финансирования каждой группы мероприятий (средства центра, местные, другие источники).

При этом план должен во всяком случае заключать в себе следующие группы работ: а) по расширению посевной площади, охране и поднятию урожайности; б) по животноводству и ветеринарии; в) по землеустройству и мелиорации; г) по лесному хозяйству; д) по особым мероприятиям, организационным и культурно-просветительным; е) по особым мероприятиям для восстановления сельского хозяйства юго-востока (для соответствующих районов). [...].

14. Наряду с разработкой и определением содержания плана необходимо указание разработки методов осуществления плана.

Разработка методов осуществления плана должна заключаться в подразделении, классификации всех проектируемых плановых работ, во-первых, по неотложности и, во-вторых, по типу их осуществления.

15. В отношении неотложности, настоятельности работ представляется необходимым все работы планировать по трем концентрам: большому, среднему и малому. Это подразделение на концентры представляется необходимым, чтобы иметь возможность впоследствии расширять или сжимать объем работ в зависимости от конкретных условий не случайно, а планомерно, причем в малый концентр должны входить работы безусловно необходимые и неотложные. В средний – должны входить все работы малого концентра, а также работы следующей очередности по своей необходимости и важности. В большой концентр должны входить все проектируемые на данный год работы.

16. По типу осуществления все работы делятся на массовые и прочие. При разработке плана в общем перечне работ по указанным выше группам мероприятий должны быть указаны как те, так и другие, однако с обязательным обозначением типа работы. Но кроме того, все мероприятия массового характера, как таковые, затем выделяются особо, в особую группу, перечисляются и характеризуются.

17. При разработке плана должна быть указана календарность работ по типу календарности прошлогоднего плана первоочередных массовых работ, а именно представляется необходимым в виде приложения к плану дать общий указатель, какие именно работы выполняются в каждый месяц года.

18. Так как некоторые части, проектируемые в плане работ, может быть и будут выполнены, с одной стороны, государственными учреждениями и предприятиями НКЗ, находящимися па хозяйственном расчете, с другой – сельскохозяйственной кооперацией, то при построении плана, разрабатывая его содержание, методы и последовательность осуществления работ, необходимо по возможности выяснить и указать, какие же части проектируемых работ неизбежно падут на непосредственные органы НКЗ. В этих целях представляется необходимым, во-первых, выяснить план деятельности государственных учреждений и предприятий, находящихся на государственном хозяйственном расчете, во-вторых, хотя бы примерно, выяснить и учесть предположения о с[ельско]х[озяйственных] кооперативных союзах, об их работе на будущее, отнюдь, конечно, не нарушая их прав и не вторгаясь в сферу их компетенции.

В соответствии с изменением плана и предположений тех и других учреждений и организаций должны быть указаны проистекающие отсюда изменения в работе органов НКЗ в смысле ее сокращения, направления в другое русло, а также должны быть указаны возможные сокращения сметных расходов.

Обращаясь к самому порядку и срокам разработки текущего плана, необходимо отметить, что самый порядок составления текущего плана предлагается следующий: губземотделы, руководясь настоящей инструкцией, разрабатывают план в погубернском масштабе к 1 октября. В течение октября на областных совещаниях производится согласование планов в порайонных масштабах. К 1 ноября погубернские и порайонные сводки со всеми необходимыми материалами направляются в центр – Плановую комиссию НКЗ. В то же самое время до ноября ведется разработка текущего плана в центре в государственном масштабе. По получении местных сводок делается общая сводка их, и они согласуются с планом, выработанным в центре. В результате составляется общий план в государственном и порайонном масштабах, каковой согласуется на Всероссийской конференции и препровождается на места для руководства.

Содержание

Далее